HETERARQUÍA PROBLÉMICA

 

I – EL ACUERDO DE PAZ 

 

La paz territorial del acuerdo de paz colombiano

Un Acuerdo de Paz es un acuerdo político logrado en conversaciones de paz entre el Gobierno y los Grupos armados ilegales que operan en determinado país para lograr la finalización de un estado de violencia, en cuyas negociaciones, las partes tienen la atribución de adoptar la implementación de mecanismos pacíficos con los que intentan recobrar y mantener la paz y si fuese necesario requerir la mediación de terceros para garantizarla.

Todos los análisis que se pretendan efectuar sobre los acuerdos de paz que pactan los Estados han de estar basados en la conceptualización de la paz personal, pues solamente a través de la inclusión, la aceptación y el reconocimiento del otro, antes etiquetado como enemigo e insurgente, es posible construir la consecución de la paz.

Es también claro, que la paz política pudiera ser la angustiosa aspiración de pueblos enfrascados en luchas fratricidas por factores estructurales históricos que no han sido capaces de resolver. La paz política se concibe como un derecho, deber y pilar fundamental del Estado de donde le surgen obligaciones encaminadas a la superación del conflicto.

Pero, el elemento sustancial y diferenciador del acuerdo de paz colombiano reside en el concepto de la paz territorial, la consolidación de todas las medidas que han sido adoptadas con el fin de evitar la repetición de las atrocidades vividas como consecuencia del desarraigo rural. El sustento socio jurídico de la paz territorial es la reparación con la que no solo se pretende reversar los efectos del conflicto, sino que se trata de cambiar las condiciones que la violencia ha propiciado en el territorio nacional.

Realmente, la adopción del modelo de Acuerdo Final de Paz aplicado en Colombia no vindicaba más dilación pues desde el momento en que las partes iniciaron acercamientos exploratorios entre septiembre de 2010 y febrero de 2011 para el inicio de un proceso de conversaciones conducentes a una agenda de negociación, ya eran claras, para ambos lados, tanto la imposibilidad de una victoria militar contundente que terminara la confrontación como la insostenibilidad del modelo económico vigente, y más bien se preveía la prolongación del conflicto por largos años, haciendo la situación cada vez más insostenible. (CIDOB, 2018)

De hecho, la violencia y la pobreza persistentes en Colombia durante algo más de medio siglo caracterizaba la insostenibilidad de su modelo económico y determinaba la percepción de un Estado ineficiente, gobernado por grupos de influencia que asignaban recursos públicos en recompensa como agentes cabildantes proclives a su apropiación ilegal a través de una corrupción políticamente legitimada.

La urgencia para erigir una condición de paz tenía sus raíces en las más graves violaciones de los derechos humanos que por más de 50 años caracterizaban internacionalmente al país por sus tensiones, desconfianzas externas y sus conflictos armados internos. Un acuerdo de paz era la anhelada respuesta a tantas voces clamando acabar con el conflicto armado entre el Estado de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP).

Vale la pena hacer memoria en este trabajo con las voces documentadas de dos respetados estudiosos del conflicto colombiano:

1-    Respecto al origen del conflicto, afirmaba Alfredo Molano (2015):

“el conflicto armado comienza con la violencia y esta se explica por la disputa en torno al control de la tierra y del Estado”. (Citado por: De Roux, 2022)

2-    En relación con la forma de presentación del conflicto, decía Víctor Manuel Moncayo (Mesa de Conversaciones, 2014):

“…en todos los informes hay abundantes y prolijas referencias a circunstancias que caracterizan la sociedad colombiana en términos de injusticia, inequidad, desigualdad, pobreza y miseria, corrupción, clientelismo, clases subalternas o dominadas, clases y fracciones dominantes, elites dirigentes, poderes nacionales, regionales o locales, desorden, fractura o ilegitimidad del Estado o de sus aparatos institucionales, sistemas y mecanismos privados de seguridad, vicios e imperfecciones del sistema representativo, injerencia extranjera, desequilibrios regionales” …. “el tipo de formación estatal y el régimen político que de esta se desprendía”.  (Citado por: De Roux, 2022)

Como en todo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, desde el punto de vista jurisprudencial, el Estado colombiano ha quedado comprometido a desarrollar dos tipos de acciones: la implementación de las propuestas de solución acordadas entre las partes, y la armonización de los intereses contrapuestos entre los agentes sociales.

De un lado, ante las disparidades territoriales propias de la economía de mercado, el Estado genera intervenciones correctivas haciendo uso de un conjunto de instrumentos como son la gestión, el fomento, la planeación, la regulación, el normativismo, la policía, los servicios públicos, entre otras.

Para ello, el Estado ha de partir de la interpretación de las dinámicas históricas y geográficas con las que está construido el territorio, y, al mismo tiempo reconocerlas como pilares fundamentales para el desarrollo de políticas. En particular, la regulación significa el ordenamiento y control de las relaciones sociales desde el espacio local donde se percibe el potencial más alto de transformación, y donde es común encontrar un sinnúmero de conflictos entre clases sociales, étnicos, de género, y de hechos, que trascienden a otros ámbitos de mayor nivel espacial como el político y el económico.

Del otro lado, ante la necesidad de enfatizar el rol de las comunidades en tareas conjuntas, el Estado desarrolla acciones de subsidiariedad, entre las que es destacable como primera la de la reconciliación de una sociedad a la que tocó vivir bajo escenarios de miedo, humillación y violencia generalizada, en muchos de sus municipios por todo el territorio nacional. En ese sentido, es dable deducir que para reparar a los campesinos víctimas se deben utilizar instrumentos jurídicos transformadores que impidan regresar a las condiciones que los convirtieron en sujetos vulnerables. (De la Rosa y Contreras, 2018)

 

A.   LA CORRECCIÓN DE LAS INEQUIDADES TERRITORIALES

El escalamiento del espacio local

Todos los procesos de conflicto social asumen niveles del espacio geográfico que son categorizados según la naturaleza de sus dimensiones exhibidas, estas son: económicos, políticos, sociales, territoriales y /o ambientales.

Los efectos de las relaciones entre estos niveles configuran campos de actuación susceptibles de describir mediante escalas espaciales: ya sean global, internacional, nacional, regional, metropolitano, ciudad, municipio, localidad, entre otros.

Un análisis desagregado del espacio geográfico, focalizado en los elementos que propician las desigualdades, problemáticas y conflictos que permean todos los ámbitos cualitativos, escalares, y espaciales permite su utilización como base de regulación de las relaciones desde abajo hacia arriba y de forma horizontal. (López y Aguilar, 2013)

Dos connotaciones de la paz territorial (PT) son precisamente la expansión de la escala rural urbana y el escalamiento de las campañas de seguimiento y promoción de la rendición de cuentas por parte de la sociedad civil. La PT es una herramienta clave que permite al Estado pensar en una microescala local que es donde se inician las relaciones sociales.

El concepto de espacio geográfico conlleva la idea de apertura y amplitud, mientras que al hablar de territorio entran en contacto las nociones de espacio y de poder. Se entiende por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) el conjunto de organizaciones o grupos voluntarios interesados en influir sobre el sector público sin contar con financiaciones como incentivos de donantes y que no han sido creadas por el estado.

En primer lugar, el enfoque territorial de la paz otorga centralidad a la autonomía municipal para poder articular las iniciativas locales con los proyectos de infraestructura rural y de desarrollo de los diferentes niveles de Gobierno en concordancia con el Plan Marco de Implementación (PMI), lo que implica que los administradores municipales tengan la preparación suficiente para trabajar en la disminución de brechas y desigualdades de la población.

En segundo lugar, la paz territorial parte de la importancia que alrededor del mundo le ha sido dada a la sociedad civil, en el marco de las negociaciones y la construcción de paz, en la que opera como portador de apuestas de desarrollo específicas para las regiones a la vez que como plataforma estratégica para las demandas de los movimientos sociales.

El enfoque territorial abre espacios para la construcción de una institucionalidad rural que promueva la cooperación. Esta vinculación de los actores rurales debe realizarse mediante formas innovadoras de gestión social y territorial de las políticas públicas.

Es importante mencionar aquí que la Unión Europea (UE) ha estado apoyando durante más de 15 años los Programas Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial en materia del diseño conceptual y metodológico para la caracterización y estructuración de los perfiles territoriales capaces de compartir características socioeconómicas, ambientales, geo-físicas y funcionales que le otorguen una relativa homogeneidad y les permitan construir una visión compartida del territorio y adelantar una estrategia común de desarrollo rural.

Esencialmente, estos procesos del Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) deben empezar por dar cumplimiento a las disposiciones del Acuerdo Final de Paz (AFP) sobre Reforma Rural Integral (RRI) y la sustitución de cultivos ilícitos, revertir la alta concentración de la propiedad de las tierras y corregir sus usos antieconómicos y antiecológicos, incluyendo la compra y distribución de tierras para entregar a campesinos sin ocupación o con ocupación insuficiente de tierras. (De Roux, 2022)

Mediante un diálogo amplio, participativo y transparente debe definirse el trazado de la frontera agraria de acuerdo con las necesidades ambientales, sociales y económicas y con la expectativa de generar una fuerza vinculante para estos acuerdos, soportada por regímenes especiales que contemplen figuras jurídicas como la adjudicación, los contratos de uso, las concesiones de tierras, y los pagos por servicios ambientales, entre otras, para comunidades rurales ubicadas históricamente en áreas protegidas de modo que se haga compatible su inclusión social y productiva, con los fines de conservación.

Complementariamente, a estos procesos territoriales sigue otra política pública: la “cadena de valor” con la que se establecen patrones de estructuración geográfica y gobernanza a partir del hecho de que los insumos (piezas y materiales) son beneficiados donde los recursos y las habilidades necesarias están disponibles a precio y calidad competitiva. La cadena de valor comprende toda la secuencia de actividades desde el diseño del producto hasta el uso final.

En estas condiciones el estudio de la cadena de valor pudiera contribuir a la superación de fallas del mercado, la exclusión de parte de la población a servicios de asistencia técnica, la transferencia de tecnologías, la producción agropecuaria, los insumos, el manejo de postcosecha, la comercialización, la transformación agroindustrial, y el consumo, para articular las actividades agropecuarias y rurales con otros sectores y aportarle mayor eficiencia y competitividad al territorio local. (Muñoz et al, 2015)

Posterior a la definición de los territorios rurales escenarios de la construcción de paz, la reestructuración progresiva y las nuevas funciones del DRET buscan promover el escalamiento de una visión compartida del territorio en armonía con el resto de la economía nacional, y en el marco de los procesos de globalización e integración económica propios de los procesos económicos de este tiempo, desde los niveles local, regional y nacional, siguiendo criterios prospectivos de equidad, sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad.

Este enfoque territorial es innovador en el sentido de la planeación participativa, aunque deba reconocerse que es un proceso vertical, impuesto por las autoridades internacionales y aceptado por las nacionales, restando importancia a los conocimientos y las estrategias vitales propias de las comunidades. (Uribe, 2018).

El involucramiento de los pequeños productores en esquemas asociativos que faciliten su incorporación en procesos de formalización y articulación con inversionistas privados (alianzas), que mejoren su productividad y su capacidad de negociación, y de esta manera faciliten su inserción en los mercados, es fundamental para una estrategia de desarrollo rural.

La integración vertical de la sociedad civil

En relación con el otro tema mencionado, el escalamiento de las estrategias de rendición de cuentas con las que los actores de la sociedad civil y sus aliados intentan mejorar la calidad y el acceso a los bienes públicos, así como reducir la exclusión social y la corrupción, es de alta relevancia, debido al arraigo sistémico de fuerzas anti-rendición de cuentas en múltiples niveles y ramas del aparato estatal.

Figura No. 1: Escalamiento de la política de rendición de cuentas por la sociedad civil.

FUENTE: Fox, 2016.

La integración vertical de la acción cívica coordinada a través de ámbitos territoriales (municipios y departamentos) y escalas (lo local, lo regional, lo nacional) profundiza la innovación, la idea aquí es que los ciudadanos elaboren estrategias en múltiples niveles para obtener más influencia, sobre instituciones poderosas. (Fox, 2016)

La acción de los individuos puede desarrollarse en tres niveles: (1) operativo, relacionado con el ejercicio de acciones directas del individuo en relación con el medio físico; (2) colectivo, en el cual los individuos seleccionan tareas siguiendo las reglas de gobierno acordadas y (3) constitucional, nivel en el cual se siguen normas autoritativas y procesos colectivos conducentes a toma de decisiones de interés común.

Las tareas de monitoreo o seguimiento independiente sobre el desempeño del Gobierno requieren de una amplia cobertura geográfica para documentar el tipo de evidencia en el que se puedan identificar formas específicas en que las políticas públicas deberían cambiar. En este escenario, las fuerzas pro-rendición de cuentas, tanto en el Estado como en la Sociedad, se alían en un esfuerzo por aislar y debilitar la lucha de los que se oponen a la fiscalización tornando en real y necesario un conflicto que anteriormente pudo ser visto como objetivo y estratégico entre grupos ciudadanos.

Al efectuar estas tareas atendiendo convocatorias participativas ya sea, en comisiones intersectoriales, en la elaboración de planes de desarrollo mediante diálogos comunitarios vinculantes, entre otras, el compromiso puede ir más allá de un enfoque de “cumplimiento” del compromiso ciudadano atando el capital político al fortalecimiento de la capacidad real de los actores estatales para llevar a cabo eficazmente medidas pro-rendición de cuentas.

En principio puede ocurrir que este enfoque de compromiso constructivo (asociaciones de colaboración entre representantes de la sociedad civil y funcionarios reformistas en el gobierno) fuerce a cierto grupo de socios civiles a no querer criticar públicamente los actos del gobierno y entonces, aquéllos que representan los intereses y el conjunto de valores y creencias del grupo dominante adquieren más influencia, introduciendo un elemento excluyente en el ámbito de la política pública dejando de estar definida la acción colectiva por la capacidad de todos los individuos. (Villaveces, 2009)

Indudablemente, las tareas de defensa o promoción de la reforma política generalmente implican experimentación conflictiva, y la dilución de una posible amenaza de exposición pública e incomodidad al funcionario por sus manejos censurables, reduciría la rendición de cuentas a una mera actuación ritual. En situaciones como esta, podría decirse que no se ve una racionalidad social subyacente en la acción colectiva.

También a veces pudiera ocurrir que la decisión de la sociedad civil estuviera organizada alrededor de un tema y en cuyo consenso habríase visto una racionalidad social, pero, al momento de negociar y presionar por una política pública, entran en el escenario otros actores públicos y privados que no necesariamente actúan bajo la misma visión, sino bajo una racionalidad individual que defiende los intereses del grupo al que representan.

En principio, los enfoques confrontacionales, en el que se cuestiona a las autoridades por medios extrainstitucionales, se propaga al mismo tiempo el cuestionamiento conflictivo de las causas de las fallas y la invitación a cambiar la manera como han venido siendo formuladas las políticas en lugar del propender por el mejoramiento de su implementación. En esta situación, la dimensión potencial de la rendición de cuentas mediante convocatoria pública está siendo cambiada a una dimensión real de denuncia capaz de generar nuevas influencias locales que muchas veces pudieran llegar hasta el Gobierno central.

Una concepción práctica a este dilema haría posible vislumbrar la dicotomía Estado-Sociedad, y más bien, triangular al Estado frente a las actitudes de confrontación y colaboración ciudadanas. Partiendo desde el lado de alta inclusión por parte de las coaliciones de fuerzas pro-rendición de cuentas, la agregación de personas con características sociales diferenciadas va describiendo una escala lateral continuamente creciente de identidades contrarias a la rendición de cuentas hasta llegar a las fuerzas principalmente excluyentes integradas por grupos políticos homogéneos que usualmente entran para reforzar a grupos de funcionarios del Estado.

Constitucionalmente, los sistemas judiciales y las demandas en el Estado de Derecho están destinados a generar una rendición de cuentas. En situaciones de competencia, se hacen patentes efectos internos como aquellos cambios en el aprendizaje cultural que lleva a los actores relevantes de la coalición a asimilar las estrategias de los ganadores y también factores externos como la asignación de recursos institucionales y económicos.

En este esquema demostrativo de la lucha y del producto de las coaliciones, la coalición ganadora adquirirá el rol de convertir su sistema de valores e intereses en políticas específicas y la perdedora podrá modificar su posición aceptando la intervención de algún mediador de conflictos. A medida que sea más grande la coalición ganadora pro-rendición de cuentas, para los gobernantes será más atractiva la ampliación de los recursos para políticas públicas en vez de premiar a los adeptos con bienes privados.

Otras figuras jurídicas han sido creadas para regular y vincular procesos contradictorios que tienen por objetivo generar rendiciones de cuentas. Y las hay también para juzgar las quejas de los ciudadanos rechazados por las agencias del Gobierno. Por ejemplo, la Función Pública presenta al Sistema de Rendición de Cuentas de la implementación del Acuerdo de Paz (SIRCAP) como líder natural de la política de articulación para rendir cuentas sobre la implementación del AFP con el propósito de facilitar el acceso a información específica e integral y que se generen espacios de diálogo efectivos en torno a la construcción de paz.

Realmente, el SIRCAP es más que un software, una nueva entidad, instancia o dependencia, un nuevo marco normativo, es más bien, un operativo que busca articular los diferentes avances en rendición de cuentas asociados con el acuerdo de paz para, a partir de allí, generar directrices claras sobre su implementación. 

Los Proyectos de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)

La estrategia PDET, inicia con el decreto 893 de 28 de mayo de 2017, como compensación a una deuda histórica con la ruralidad colombiana, aunque sin vocación de permanencia debido a que se formulan por una sola vez con aplicación a lo largo de diez años, posteriormente ampliada a 15 años.

Entre los aspectos más destacables del primer capítulo de este decreto sobresalen, la cobertura geográfica, el ejercicio participativo y el fortalecimiento de capacidades institucionales. Los PDET son “como un instrumento de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la RRI y las medidas pertinentes que establece el AFP, en articulación con los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente Decreto…” (artículo1).

El corazón de los PDET son sus comunidades las que han sido convocadas a un proceso de planeación participativa con las entidades públicas del orden nacional, los gobiernos territoriales, el sector privado y la cooperación internacional, donde pudieron concertar la identificación de 170 municipios y 10.500 veredas, partir de cuatro criterios:

1.     Nivel de pobreza, en particular de pobreza extrema y de necesidades básicas insatisfechas

2.     El grado de afectación derivado del conflicto

3.     La debilidad de la institucionalidad administrativa y de capacidad de gestión

4.     La presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegales

El territorio PDET, con una población de 220.000 habitantes, cuentan con una serie de características y restricciones económicas, sociales y ambientales que limitan las actividades productivas, entre las cuales, se destacan las siguientes:

·        Menos de la tercera parte de la población tiene acceso a una fuente de agua potable

·        Mayor ruralidad: de los 170 municipios PDET, el 75,9% son rurales o rurales dispersos mientras que a nivel nacional esta proporción es de 61,6%

·        Mayores índices de pobreza rural: 40% de la población PDET es multidimensionalmente pobre, frente al 17% del promedio nacional

·        Mayor distancia a ciudades: 52,79 kilómetros frente a 46,71 del promedio nacional

·        31% de las víctimas en Colombia residen en municipios PDET

·        La tasa de analfabetismo en estos territorios es tres veces más alta que el promedio nacional

·        El 23% de los hogares en los municipios PDET no tienen servicio de energía eléctrica

·        El 59% de los hogares están privados de acceso a fuente de agua mejorada.

La Agencia de Renovación del Territorio (ART), que había sido creada mediante el Decreto Ley 2366 de 2015, fue la entidad encargada de dirigir la construcción participativa, la estructuración técnica y ejecución de los PDET, y la respectiva revisión y seguimiento en articulación con las entidades nacionales y territoriales.

La herramienta de planificación y gestión desplegada por los PDET para elaborar iniciativas de desarrollo territorial configura una ruta metodológica compuesta por tres fases, cuya sucesión de eventos es la siguiente:

Fase veredal: Alistamiento > Pre-asambleas > Grupo Motor > Asamblea > Pactos comunitarios

Fase municipal: Diálogos preparatorios > Precomisión municipal > Comisión municipal > Pactos municipales

Fase subregional: Diálogos preparatorios > Mesas de trabajo por pilar > Comisión subregional > Iniciativas PDET > Proyectos PNS

En la fase veredal, de la cual surgen los pactos comunitarios, las comunidades plasman su percepción sobre la situación de sus territorios en términos de oportunidades, problemáticas y propuestas de iniciativas. Los grupos Motor son los delegados y delegadas que fueron elegidos por las comunidades veredales durante la fase de planeación participativa para asumir la corresponsabilidad de gestionar, articular, posicionar y ejercer el seguimiento a la implementación de las iniciativas PDET construidas.

En la fase municipal, durante la cual se analizan los pactos comunitarios y surgen los pactos municipales, se propician encuentros rotativos entre los grupos de actores clave tratando de integrar las diferentes visiones y definir acciones concertadas aplicables a todo el territorio, y también se eligen los delegados ponentes para las siguientes fases del proceso.

La fase subregional se materializa en una convocatoria plenaria con presencia de las comunidades, el sector privado, las autoridades municipales, departamentales y nacionales donde se tienen en cuenta todas las formas de planeación participativa del territorio hasta llegar a una propuesta, o iniciativa, de soluciones para la construcción de una paz estable y duradera en el territorio.

Durante las primeras acciones participativas en el marco de la Paz Territorial se hizo notoria no solamente la capacidad provisoria de bienestar, bienes y servicios que aportaban los procesos de negociación con las comunidades, sino también la legitimidad que reconocían las voces locales tras el sentir de confianza e inclusión social. Era el eco de un llamado a trabajar para resolver necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y comunidades. (Tovar, et al, 2022)

Los PDET elaborados contienen propuestas de salud, educación, vías terciarias, acueductos, redes de energía, alcantarillado, conectividad, deporte y reconciliación, con distintos grados de complejidad salidas de la mano de las comunidades, cuyas implementaciones significan la adopción de políticas públicas muy fuertes que requieren de la voluntad de los gobiernos y un entendimiento entre las administraciones locales y las del orden nacional.

La ART, con apoyo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), ha propiciado la correlación de sectores y líneas estratégicas del PDET en los Planes de Desarrollo Territorial (PDT), e igualmente, ha venido fomentando la emisión de acuerdos municipales y ordenanzas departamentales para promocionar el compromiso local en la implementación del PDET. La Tabla No. 1, muestra la distribución por eje temático o pilar de las iniciativas originales y las incluidas en los PDT municipales y departamentales a febrero de 2022, logradas hasta la etapa subregional:

Tabla No. 1: Numero de iniciativas PDET por pilar

Orden	Pilar PDET	Número de iniciativas PDET	Iniciativas incluidas en PDT	%
1	Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso del Suelo	3.304	818	24,76
2	Infraestructura y Adecuación de Tierras	3.873	1.909	11,80
3	Salud Rural	3.526	982	27,85
4	Educación Rural y Primera Infancia Rural	7.049	2.620	37,17
5	Vivienda Rural, Agua Potable y Saneamiento Básico Rural	2.680	1.255	46,83
6	Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación	1.755	600	34,19
7	Reactivación Económica y Producción Agropecuaria	6.065	2.019	33,29
8	Reconciliación, Convivencia y Construcción De Paz	4.556	1.337	29,35
Total		32.808	11.539	35,17

FUENTE: Tovar, et al. (2022). El dilema de los PDET. Fundación Ideas para la Paz.

Los 170 municipios PDET agrupados en 16 subregiones ocupan territorios no precisamente coincidentes con la división política del país por departamentos. Según la ART, de las 32.808 iniciativas PDET, 11.539 iniciativas quedaron incluidas en los PDT municipales y departamentales, en cuyas sesiones subregionales fueron elegidos 132 representantes de los grupos Motor como miembros de los Consejos Territoriales de Planeación, quienes harán veeduría sobre la implementación de los PDET.

Tabla No. 2: Numero de iniciativas PDET incluidas en los PDT por subregiones

Orden	Subregiones PDET	Iniciativas incluidas en los PDT
1	Alto Patía-Norte del Cauca	886
2	Arauca	505
3	Bajo cauca y Nordeste antioqueño	1.261
4	Catatumbo	362
5	Chocó	717
6	Cuenca del Caguán y Piedemonte caqueteño	808
7	Macarena-Guaviare	659
8	Montes de María	608
9	Pacífico Medio	200
10	Pacífico y Frontera nariñense	715
11	Putumayo	2.062
12	Sierra Nevada-Perijá	667
13	Sur de Bolívar	465
14	Sur de Córdoba	667
15	Sur del Tolima	438
16	Urabá antioqueño	519
Total		11.539

FUENTE: Tovar, et al. (2022). El dilema de los PDET. Fundación Ideas para la Paz.

 

B.    LAS ACCIONES CONJUNTAS ENTRE LA COMUNIDAD Y EL ESTADO

Políticas públicas vinculadas a los Derechos Humanos

Las políticas públicas colombianas sobre reinserción, reintegración y reincorporación de excombatientes guerrilleros parten de los estándares definidos por la ONU denominados programas de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR), los que son recogidos en el documento CONPES 3554: Política Nacional de Reintegración Social y Económica para Personas y Grupos Armados Ilegales de 01 de diciembre de 2008. (Caicedo, 2019)

Estas políticas se caracterizan por los siguientes objetivos en su ejecución:

1.     Identificar plenamente y promover la resolución de la situación jurídica de los desmovilizados para que puedan reintegrarse social y económicamente

2.     Apoyar la formación de personas autónomas y responsables, a través de la atención psicosocial y manejo saludable del tiempo libre

3.     Promover estilos de vida saludables en los ámbitos físico y mental a través del acceso al Sistema General de Seguridad Social y Salud

4.     Promover la permanencia en el sistema educativo formal

5.     Contribuir a la construcción de habilidades y destrezas que permitan la inserción exitosa en el mercado laboral y la generación de sus propios ingresos

6.     Promover la convivencia, la reconciliación y fortalecer socialmente a las comunidades receptoras

7.     Fortalecer la política de Estado para la reintegración.

El proceso de regreso a la sociedad de los integrantes de organizaciones armadas ilegales se da mediante tres pasos, los cuales son dependientes el uno del otro. El primero, la reinserción, que empieza inmediatamente después de la desmovilización y en el cual se les brinda a los integrantes refugio, auxilios de salud, comida y educación básica. En el AFP se definió la creación de 26 espacios provisionales denominados Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) que tendrían una duración de 180 días contados desde el día en que los firmantes se trasladaran a ellas, hasta el 15 de agosto de 2017.

El segundo, la reintegración, tiempo en el que se estabiliza a corto plazo el regreso de los desmovilizados a la sociedad. Las ZVTN se transformaron en los Espacios Territoriales de Capacitación (ETCR), donde estuvo centrada por dos años la oferta estatal sobre un enfoque de reincorporación temprana. Desde el 15 de agosto de 2019 se empezaron a priorizar estos ETCR como espacios PDET donde comenzó la consolidación de asentamientos sostenibles de los proyectos productivos y de la vivienda familiar, mientras que otros debieron ser reubicados por carencia total de infraestructura en el lugar, o por riesgos tangibles de seguridad para los firmantes.

Y el tercero y último, la reincorporación a la vida civil, un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses de la comunidad de excombatientes y sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes los habitan; asimismo, al despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local.

En Colombia, las autoridades locales también tienen deberes estatutarios que las vinculan con el Estado en el reconocimiento de los Derechos Humanos (DD. HH). Cada cuatro años, desde el componente Construcción de Paz, los PDT de los Municipios y Departamentos plantean los medios y acciones con los cuales buscan superar el uso de la violencia e impulsar el diálogo social, indicando su concentración en alternativas de desarrollo económico y social sostenibles para la población. (Procuraduría General de la Nación, 2011)

La singularidad del proceso de reincorporación en Colombia es su carácter co-construido: pues todas las acciones son concertadas y definidas de manera conjunta, a través de la instancia Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), encargado de definir las actividades, establecer el cronograma y adelantar el seguimiento del proceso de reincorporación a la vida civil de los reintegrados.

El CNR es de las primeras instituciones creadas en cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado en el acuerdo de paz. Desde su creación mediante el decreto 2027 de diciembre 07 de 2016, además de ser definido como la entidad competente para definir las actividades del proceso de reincorporación de los excombatientes reintegrados, establecer el cronograma, y adelantar el seguimiento, sus funciones asignadas son:

·        Dar lineamientos para garantizar la articulación con las entidades competentes, del trabajo que adelantará la organización de economía social y solidaria compuesta por excombatientes en proceso de reincorporación, denominada Economías Sociales del Común (ECOMÚN), de que trata el punto 3.2.2.1. del Acuerdo Final de Paz

·        Definir los términos, condiciones y funciones de los Consejos Territoriales de la Reincorporación (CTR)

·        Definir el contenido, forma de aplicación, custodia y buen uso de la información del censo socioeconómico para los excombatientes en proceso de reincorporación

·        Verificar la viabilidad de los proyectos productivos colectivos y de servicios del proceso reincorporación económica y social de los excombatientes reintegrados que decidan participar en proyectos colectivos a través de ECOMÚN o los que de manera individual deseen emprender proyectos productivos o de vivienda

·        Definir los términos y duración de los planes o programas sociales de reincorporación identificados con base en los resultados del Censo Socioeconómico, de que trata el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final de Paz

·        Concertar con las asambleas departamentales y gobernadores las labores de pedagogía de paz a desarrollar por los voceros designados por los firmantes de paz en proceso de reincorporación, de conformidad con lo acordado en el punto 3.2.2.7. "Pedagogía de paz" del Acuerdo Final de Paz

·        Discutir las medidas especiales de atención y protección de los niños, niñas y adolescentes que hayan salido o salgan de los campamentos de los reintegrados desde el inicio de las conversaciones de paz hasta la finalización del proceso de la dejación de armas

·        Elaborar los lineamientos del Programa Integral Especial para la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que salgan de las guerrillas excombatientes con base en la propuesta presentada por parte de la mesa técnica creada mediante Comunicado Conjunto No. 70. El Programa deberá ser adoptado por las autoridades competentes

·        Realizar seguimiento al programa de reincorporación a la vida civil de los exmiembros de las guerrillas excombatientes y del Programa Integral Especial para la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que salgan de las guerrillas excombatientes en articulación con las entidades del Estado competentes

·        Recibir los informes periódicos de ECOMÚN relacionados con la ejecución de recursos

·        Definir las actividades preparatorias para la reincorporación que tendrá lugar en las Zonas Veredales Transitorias de Reincorporación y Puntos Transitorios de Normalización, para que sean ejecutadas por las entidades competentes

·        Realizar rendición de cuentas sobre su labor a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final de Paz.

El liderazgo de la gestión, implementación, coordinación y evaluación de los planes, programas y proyectos de reincorporación corresponde, a partir del Decreto 897 de 29 de mayo de 2017, a la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN).

La Resolución 4309 del 24 de diciembre de 2019 de la ARN, establece la Ruta de la Reincorporación Social y Económica de los excombatientes reintegrados a la sociedad, el cual es un proceso integral, sostenible y transitorio, a partir de una oferta institucional que facilita el acceso a derechos donde los exintegrantes de FARC-EP en reincorporación y sus familias participan para fortalecer las capacidades necesarias para reincorporarse social u económicamente en el marco de la legalidad.

La Ruta de Reincorporación Social y Económica estará compuesta por las siguientes etapas:

1.     Reincorporación Temprana

2.      Reincorporación de Largo Plazo

La etapa de Largo Plazo se desarrolla a través de los siguientes componentes:

·        Educación

·        Sostenibilidad Económica

·        Habitabilidad y Vivienda

·        Salud

·        Bienestar Psicosocial Integral

·        Familia

·        Comunitario

En el marco de otorgar a cada exguerrillero en procesos de reincorporación y de capacitación en economía solidaria, un acceso efectivo a los derechos fundamentales que sea sostenible en el tiempo, se encuentran los proyectos productivos colectivos e individuales iniciados desde los ETCR, los cuales cuentan con un capital semilla aportado por cada exguerrillero como parte de la ayuda monetaria otorgada por el Acuerdo para promover la creación de empresas, así como también, su empleo en la ruralidad y por tanto para asegurar una remuneración o ingreso durante el futuro inmediato.

Los proyectos productivos colectivos están apoyados, amparados y respaldados por ECOMÚN, la cual es una confederación de 51 cooperativas rurales en 28 municipios y 16 departamentos. Los proyectos productivos individuales cuentan con el acompañamiento del CNR además del de ECOMUN. (El Universal, Cartagena, 07 de abril de 2018)

Más allá de algunas iniciativas iniciales que apoyó la cooperación internacional o que en algunos casos fue asumida por los propios firmantes, hubo un evidente retraso inicial para poner en marcha la reincorporación económica debido a que:

1-    En algunos lugares en los que había una carencia total de infraestructura, no era posible la provisión de servicios públicos o la atracción de servicios del Estado y

2-    Otros lugares debieron ser reubicados porque nunca pudieron ser superados los riesgos tangibles de seguridad para los firmantes, lo que también impedía una efectiva comercialización de algunos de sus productos de manera sostenible.

Estos y otros factores explican el hecho de que, al momento de la finalización de los ETCR en 31 de agosto de 2023, de las 14.084 personas acreditadas por la ARN, 12.123 personas se encontraban en proceso de reincorporación, 10.430 residía por fuera de los antiguos ETCR, 1.693 residían dentro de los ETCR, y de 225 personas no se tenía información.

Lo anterior no es un reto menor, si se tiene en cuenta que, sin importar su ubicación, todos son atendidos en igualdad de condiciones, aunque quienes habitan los antiguos ETCR cuentan con acceso a bienes y servicios —como arrendamiento, suministro de víveres y posibilidades de acceso a vivienda— que no tienen quienes viven fuera de estos espacios.

La adopción de una justicia transicional

Una vez cumplida la negociación y concluido el proceso de paz, los DDR dan vida a la justicia transicional. A la Justicia Transicional pertenecen todos aquellos procesos tramitados durante la negociación del AFP que cuentan con penas disminuidas e incluso el indulto, que no sean delitos de lesa humanidad, y que tienen como requisito la reparación, la verdad, y ciertas reformas institucionales. (Franco, 2016)

El primer paso en la implantación de una Justicia Transicional implica la disminución temporal de la punibilidad por parte del Estado con el fin de mostrar atractivos los DDR a los actores armados ilegales.

Un acuerdo de paz no tendría sentido sin derecho a un tratamiento penal especial, pues ningún miembro de grupo armado entregaría sus armas sabiendo de antemano que va a ser juzgado, condenado y que además no obtendrá beneficio alguno. El tratamiento penal especial que brinde el Estado debe garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, y la no repetición, en un ambiente de seguridad física y jurídica para todos los colombianos.

En consecuencia, el tratamiento penal especial que brinde el Estado debe estar sujeto a la dejación de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad, la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente.

No necesariamente las sanciones que se apliquen en Colombia implican privación de la libertad, aunque tampoco son admitidos casos de impunidad, pues muchas penas alternativas procuran la resocialización idónea del condenado y la búsqueda de la no repetición. Es precisamente lo recogido en la Ley 1820 de 30 de diciembre de 2016. Lo que si no debe perderse de vista es que existan garantías de seguridad y respeto a la vida de quienes entregan las armas.

El segundo paso es el de la búsqueda del esclarecimiento histórico individual y colectivo como condición de la reconciliación. Se dice que la verdad pudiera resumirse en los siguientes seis elementos de los que requiere claridad la memoria social:

1.     los responsables

2.     sus motivaciones

3.     las circunstancias en las que ocurrieron los crímenes

4.     el modo y el lugar en el que ocurrieron los hechos

5.     la ubicación de las personas desaparecidas y asesinadas

6.     el estado en el que se encuentra la investigación en curso.

El tercer paso es el de la reparación, que es el aspecto más polémico de la justicia transicional. La reparación puede ser transformativa o integral. La transformativa se enfoca en el mejoramiento de las condiciones de la víctima en términos de educación, salud e inclusión independientemente de la situación inicial en la que se encontraban. La reparación integral se refiere al restablecimiento de una situación en asuntos de empleabilidad y propiedad, similar a la condición previa al momento en que ocurrieron los hechos de la victimización.

En el primer caso, se incorporan las demandas: física o material, política, social, simbólica y colectiva, relacionadas con la restitución de la dignidad de las víctimas que abarca otros aspectos psicosociales e individuales y las garantías de no repetición. En el segundo, la reparación procede de un diagnóstico incidente para la monetización de los perjuicios físicos y mentales lo que incluye la restitución de los bienes perdidos a raíz del conflicto acompañada de indemnización económica procurando una compensación que reclama la víctima.

El más reciente hito de reparación en Colombia está contenido en la Ley 1922 de julio 18 de 2018 que introduce enfoques diferenciales con ocasión de la condición de discapacidad; la orientación sexual o la pertenencia a la población LGBTI; la raza o etnia; la religión o creencias la pertenencia a la tercera edad; o ser niños, niñas y adolescentes; entre otros; y la diversidad territorial. Este principio de diversidad se traduce en la obligación de adoptar medidas adecuadas y suficientes a favor de los sujetos de especial protección constitucional.

Por su parte, en el AFP colombiano los mecanismos extrajudiciales con los que se pretende brindar una justicia restaurativa a las víctimas del conflicto son:

1.     La Comisión de Esclarecimiento de la Verdad (CEV), la convivencia y la No-repetición

2.     La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) en el contexto de la razón del conflicto

3.     Las medidas de reparación integral para la construcción de paz y de garantía de No-repetición

Por último, sigue el paso de las reformas institucionales necesarias para la acogida de la justicia transicional, se refiere a la intención de compensar con acciones afirmativas para las víctimas, la “perdida” de rigidez por parte de la justicia ordinaria. Y, como paso final en una situación de guerra fratricida, se espera de la Justicia una renovación de los cuadros del manejo en la fuerza pública.

El acceso a la tierra del excombatiente en proceso de reincorporación a la vida civil

El asunto más destacado en el escenario comunitario del conflicto colombiano es el origen campesino de la mayoría de los excombatientes en proceso de reincorporación por cuyo motivo entre los puntos en que se centra el mejoramiento de las condiciones de existencia de los campesinos está el de la democratización del acceso y uso adecuado de la tierra.

Para intervenir las situaciones comunitarias del postconflicto, hay que sustentarse en la identificación de las precariedades, carencias, necesidades y aspiraciones, de los excombatientes, al tiempo que del territorio valorar su potencial de oportunidades reales de empoderamiento, las condiciones socioculturales y las ofertas institucionales que procuran articular las prácticas socio empresariales al desarrollo nacional.

Las transformaciones necesarias para el desarrollo de la comunidad y de los territorios locales, dan inicio a una fase de transición sustentada en las aspiraciones de los seres humanos que han vivido la confrontación armada, así como de las oportunidades reales de empoderamiento, las condiciones socioculturales y las ofertas institucionales que buscan articular las prácticas socio empresariales al desarrollo nacional, lo que contribuye a una mayor integración de los territorios, y a asegurar que los conflictos sociales se trasmiten por las vías institucionales, con plena garantías para quienes participen en la política. (Jiménez y Tolosa, 2019)

El desarrollo de la comunidad y de los territorios locales, son pues el objetivo adecuado para la disminución de conflictos y la humanización de las personas que han vivido la confrontación armada.

Las políticas relacionadas con la reconstitución del tejido social apuntan tanto al desarrollo del individuo (capital humano) como al desarrollo de la persona (capital social). Respecto al capital humano las políticas públicas buscan el mejoramiento de los sistemas de cultura, educación y salud; la cobertura total en el campo de la nutrición y la atención de la niñez; la corrección de la inequidad en las oportunidades a jóvenes; la promoción del desarrollo familiar y el mejoramiento de las condiciones de vida de quienes se encuentran en situación de especial vulnerabilidad.

Cualquier falta de acompañamiento y reconocimiento a esta especificidad local generaría problemas de sostenibilidad del proceso de reincorporación. Si además del acompañamiento brindado no se logra generar condiciones para la autogestión organizacional basada en las ventajas locales, se estarían ocasionando perjuicios culturales al crear una propensión hacia la dependencia de los apoyos externos.

El Decreto 1543 de 24 de noviembre de 2020 establece nuevos mecanismos para que las personas en proceso de reincorporación tengan acceso a tierras para sus proyectos productivos. La Sociedad de Activos Especiales (SAE), en su rol de administradora del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) y la ARN son las entidades encargadas de poner en marcha este decreto.

Para poder acceder a la transferencia del derecho de dominio sobre las tierras, los beneficiarios, en el caso de proyectos productivos colectivos, deberán contar con la aprobación previa del proyecto por parte del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) o en el caso de proyectos productivos individuales, con la aprobación de la ARN.

La población responsable de proyectos productivos aprobados solicitará a la ARN la asignación del predio objeto del proyecto cuya transferencia condicionada es tramitada ante la SAE. La transferencia condicionada quiere decir que, en caso de incumplirse alguna de las obligaciones establecidas en la norma, la SAE, a petición de la ARN, expedirá el correspondiente acto administrativo que declare el acontecimiento de la condición resolutoria y ordenará la transferencia del predio a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) con destino al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral.

Mensualmente, la SAE remitirá a la ARN el listado de los predios rurales extintos junto con un diagnóstico físico y jurídico. La ARN, por su parte, de cara a los bienes requeridos para la implementación de proyectos productivos, verificará su sanidad y disponibilidad y cuando los haya identificado, informará a la SAE para que los transfiera a los excombatientes en proceso de reincorporación.

Cuando los beneficiarios de la transferencia condicionada de predios rurales extintos para el desarrollo de proyectos productivos no cumplan con las siguientes obligaciones:

·        Implementar el proyecto productivo de acuerdo con los términos y condiciones de su aprobación

·        No usar el predio en un término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo mediante el que el administrador del FRISCO realice la transferencia.

traerá como consecuencia, caer en causales de configuración de condición resolutoria:

En realidad, no podría decirse que los excombatientes la tendrán más fácil, pues ahora enfrentaran mayores barreras inmediatas de confianza y estigma por parte de las comunidades receptoras, lo que les impedirá por algún tiempo la construcción de redes sociales y establecer acciones colectivas. El éxito de la reintegración social se traduce en la conformación de un capital social entre los excombatientes y las comunidades, implementando un proceso de construcción de confianza a escala local.