I – EL ACUERDO DE PAZ
La paz territorial del acuerdo de paz colombiano
Un Acuerdo de Paz es un acuerdo político logrado en conversaciones de
paz entre el Gobierno y los Grupos armados ilegales que operan en determinado
país para lograr la finalización de un estado de violencia, en cuyas
negociaciones, las partes tienen la atribución de adoptar la implementación de
mecanismos pacíficos con los que intentan recobrar y mantener la paz y si fuese
necesario requerir la mediación de terceros para garantizarla.
Todos los análisis que se pretendan efectuar sobre los acuerdos de paz
que pactan los Estados han de estar basados en la conceptualización de la paz
personal, pues solamente a través de la inclusión, la aceptación y el
reconocimiento del otro, antes etiquetado como enemigo e insurgente, es posible
construir la consecución de la paz.
Es también claro, que la paz política pudiera ser la angustiosa
aspiración de pueblos enfrascados en luchas fratricidas por factores
estructurales históricos que no han sido capaces de resolver. La paz política
se concibe como un derecho, deber y pilar fundamental del Estado de donde le
surgen obligaciones encaminadas a la superación del conflicto.
Pero, el elemento sustancial y diferenciador del acuerdo de paz
colombiano reside en el concepto de la paz territorial, la consolidación de
todas las medidas que han sido adoptadas con el fin de evitar la repetición de
las atrocidades vividas como consecuencia del desarraigo rural. El sustento
socio jurídico de la paz territorial es la reparación con la que no solo se
pretende reversar los efectos del conflicto, sino que se trata de cambiar las
condiciones que la violencia ha propiciado en el territorio nacional.
Realmente, la adopción del modelo de Acuerdo Final de Paz aplicado en
Colombia no vindicaba más dilación pues desde el momento en que las partes
iniciaron acercamientos exploratorios entre septiembre de 2010 y febrero de
2011 para el inicio de un proceso de conversaciones conducentes a una agenda de
negociación, ya eran claras, para ambos lados, tanto la imposibilidad de una
victoria militar contundente que terminara la confrontación como la insostenibilidad del
modelo económico vigente, y más bien se preveía la prolongación del conflicto
por largos años, haciendo la situación cada vez más insostenible. (CIDOB, 2018)
De hecho, la violencia y la pobreza persistentes en Colombia durante
algo más de medio siglo caracterizaba la
insostenibilidad de su modelo económico y determinaba la percepción de un
Estado ineficiente, gobernado por grupos de influencia que asignaban recursos
públicos en recompensa como agentes cabildantes proclives a su apropiación
ilegal a través de una corrupción políticamente legitimada.
La urgencia para erigir una condición de paz tenía sus raíces en las más
graves violaciones de los derechos humanos que por más de 50 años
caracterizaban internacionalmente al país por sus tensiones, desconfianzas
externas y sus conflictos armados internos. Un acuerdo de paz era la anhelada
respuesta a tantas voces clamando acabar con el conflicto armado entre el
Estado de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército
del Pueblo (FARC-EP).
Vale la pena hacer memoria en este trabajo con las voces documentadas de
dos respetados estudiosos del conflicto colombiano:
1-
Respecto al origen del conflicto, afirmaba Alfredo Molano (2015):
“el conflicto armado comienza con la violencia y esta se explica por la
disputa en torno al control de la tierra y del Estado”. (Citado por: De Roux,
2022)
2-
En relación con la forma de presentación del conflicto, decía Víctor
Manuel Moncayo (Mesa de Conversaciones, 2014):
“…en todos los informes hay abundantes y prolijas referencias a
circunstancias que caracterizan la sociedad colombiana en términos de
injusticia, inequidad, desigualdad, pobreza y miseria, corrupción,
clientelismo, clases subalternas o dominadas, clases y fracciones dominantes,
elites dirigentes, poderes nacionales, regionales o locales, desorden, fractura
o ilegitimidad del Estado o de sus aparatos institucionales, sistemas y
mecanismos privados de seguridad, vicios e imperfecciones del sistema
representativo, injerencia extranjera, desequilibrios regionales” …. “el tipo
de formación estatal y el régimen político que de esta se desprendía”. (Citado por: De Roux, 2022)
Como en todo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, desde el
punto de vista jurisprudencial, el Estado colombiano ha quedado comprometido a
desarrollar dos tipos de acciones: la implementación de las propuestas de
solución acordadas entre las partes, y la armonización de los intereses
contrapuestos entre los agentes sociales.
De un lado, ante las disparidades territoriales propias de la economía
de mercado, el Estado genera intervenciones correctivas haciendo uso de un
conjunto de instrumentos como son la gestión, el fomento, la planeación, la
regulación, el normativismo, la policía, los servicios públicos, entre otras.
Para ello, el Estado ha de partir de la interpretación de las dinámicas
históricas y geográficas con las que está construido el territorio, y, al mismo
tiempo reconocerlas como pilares fundamentales para el desarrollo de políticas.
En particular, la regulación significa el ordenamiento y control de las
relaciones sociales desde el espacio local donde se percibe el potencial más
alto de transformación, y donde es común encontrar un sinnúmero de conflictos
entre clases sociales, étnicos, de género, y de hechos, que trascienden a otros
ámbitos de mayor nivel espacial como el político y el económico.
Del otro lado, ante la necesidad de enfatizar el rol de las comunidades
en tareas conjuntas, el Estado desarrolla acciones de subsidiariedad, entre las
que es destacable como primera la de la reconciliación de una sociedad a la que
tocó vivir bajo escenarios de miedo, humillación y violencia generalizada, en
muchos de sus municipios por todo el territorio nacional. En ese sentido, es dable deducir que para
reparar a los campesinos víctimas se deben utilizar instrumentos jurídicos
transformadores que impidan regresar a las condiciones que los convirtieron en
sujetos vulnerables. (De la Rosa y Contreras, 2018)
A.
LA CORRECCIÓN DE LAS INEQUIDADES TERRITORIALES
El escalamiento del espacio local
Todos los procesos de conflicto social asumen niveles del espacio
geográfico que son categorizados según la naturaleza de sus dimensiones
exhibidas, estas son: económicos, políticos, sociales, territoriales y /o
ambientales.
Los efectos de las relaciones entre estos niveles configuran campos de
actuación susceptibles de describir mediante escalas espaciales: ya sean
global, internacional, nacional, regional, metropolitano, ciudad, municipio,
localidad, entre otros.
Un análisis desagregado del espacio geográfico, focalizado en los
elementos que propician las desigualdades, problemáticas y conflictos que
permean todos los ámbitos cualitativos, escalares, y espaciales permite su
utilización como base de regulación de las relaciones desde abajo hacia arriba
y de forma horizontal. (López y Aguilar, 2013)
Dos connotaciones de la paz territorial (PT) son precisamente la
expansión de la escala rural urbana y el escalamiento de las campañas de
seguimiento y promoción de la rendición de cuentas por parte de la sociedad civil. La PT es una
herramienta clave que permite al Estado pensar en una microescala local que es
donde se inician las relaciones sociales.
El concepto de espacio geográfico conlleva la idea de apertura y
amplitud, mientras que al hablar de territorio entran en contacto las nociones
de espacio y de poder. Se entiende por Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) el conjunto de organizaciones o grupos voluntarios interesados en influir
sobre el sector público sin contar con financiaciones como incentivos de
donantes y que no han sido creadas por el estado.
En primer lugar, el enfoque territorial de la paz otorga centralidad a
la autonomía municipal para poder articular las iniciativas locales con los proyectos de
infraestructura rural y de desarrollo de los diferentes niveles de Gobierno en
concordancia con el Plan Marco de Implementación (PMI), lo que implica que los
administradores municipales tengan la preparación suficiente para trabajar en
la disminución de brechas y desigualdades de la población.
En segundo lugar, la paz territorial parte de la importancia que
alrededor del mundo le ha sido dada a la sociedad civil, en el marco de las
negociaciones y la construcción de paz, en la que opera como portador de
apuestas de desarrollo específicas para las regiones a la vez que como plataforma estratégica
para las demandas de los movimientos sociales.
El enfoque territorial abre espacios para la construcción de una
institucionalidad rural que promueva la cooperación. Esta vinculación de los
actores rurales debe realizarse mediante formas innovadoras de gestión social y
territorial de las políticas públicas.
Es importante mencionar aquí que la Unión Europea (UE) ha estado
apoyando durante más de 15 años los Programas Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial en materia
del diseño conceptual y metodológico para la caracterización y estructuración
de los perfiles territoriales capaces de compartir características
socioeconómicas, ambientales, geo-físicas y funcionales que le otorguen una
relativa homogeneidad y les permitan construir una visión compartida del
territorio y adelantar una estrategia común de desarrollo rural.
Esencialmente, estos
procesos del Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) deben empezar por
dar cumplimiento a las disposiciones del Acuerdo Final de Paz (AFP) sobre
Reforma Rural Integral (RRI) y la sustitución de cultivos ilícitos, revertir la
alta concentración de la propiedad de las tierras y corregir sus usos
antieconómicos y antiecológicos, incluyendo la compra y distribución de tierras
para entregar a campesinos sin ocupación o con ocupación insuficiente de
tierras. (De Roux, 2022)
Mediante un diálogo
amplio, participativo y transparente debe definirse el trazado de la frontera
agraria de acuerdo con las necesidades ambientales, sociales y económicas y con
la expectativa de generar una fuerza vinculante para estos acuerdos, soportada
por regímenes especiales que contemplen figuras jurídicas como la adjudicación,
los contratos de uso, las concesiones de tierras, y los pagos por servicios
ambientales, entre otras, para comunidades rurales ubicadas históricamente en
áreas protegidas de modo que se haga compatible su inclusión social y
productiva, con los fines de conservación.
Complementariamente, a estos procesos territoriales sigue otra política
pública: la “cadena de valor” con la que se establecen patrones de
estructuración geográfica y gobernanza a partir del hecho de que los insumos
(piezas y materiales) son beneficiados donde los recursos y las habilidades
necesarias están disponibles a precio y calidad competitiva. La cadena de valor
comprende toda la secuencia de actividades desde el diseño del producto hasta
el uso final.
En estas condiciones el estudio de la cadena de valor pudiera contribuir
a la superación de fallas del mercado, la exclusión de parte de la población a
servicios de asistencia técnica, la transferencia de tecnologías, la producción
agropecuaria, los insumos, el manejo de postcosecha, la comercialización, la
transformación agroindustrial, y el consumo, para articular las actividades
agropecuarias y rurales con otros sectores y aportarle mayor eficiencia y
competitividad al territorio local. (Muñoz et al, 2015)
Posterior a la definición de los territorios rurales escenarios de la
construcción de paz, la reestructuración progresiva y las nuevas funciones del
DRET buscan promover el escalamiento de una visión compartida del territorio en
armonía con el resto de la economía nacional, y en el marco de los procesos de
globalización e integración económica propios de los procesos económicos de
este tiempo, desde los niveles local, regional y nacional, siguiendo criterios
prospectivos de equidad, sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad.
Este enfoque territorial es innovador en el sentido de la planeación
participativa, aunque deba reconocerse que es un proceso vertical, impuesto por
las autoridades internacionales y aceptado por las nacionales, restando
importancia a los conocimientos y las estrategias vitales propias de las
comunidades. (Uribe, 2018).
El involucramiento de los pequeños productores en esquemas asociativos
que faciliten su incorporación en procesos de formalización y articulación con
inversionistas privados (alianzas), que mejoren su productividad y su capacidad
de negociación, y de esta manera faciliten su inserción en los mercados, es
fundamental para una estrategia de desarrollo rural.
La integración vertical de la sociedad civil
En
relación con el otro tema mencionado, el escalamiento de las estrategias de
rendición de cuentas con las que los actores de la sociedad civil y sus aliados
intentan mejorar la calidad y el acceso a los bienes públicos, así como reducir
la exclusión social y la corrupción, es de alta relevancia, debido al arraigo
sistémico de fuerzas anti-rendición de cuentas en múltiples niveles y ramas del
aparato estatal.
Figura
No. 1: Escalamiento de la política de rendición de cuentas por la sociedad
civil.
FUENTE:
Fox, 2016.
La
integración vertical de la acción cívica coordinada a través de ámbitos
territoriales (municipios y departamentos) y escalas (lo local, lo regional, lo
nacional) profundiza la innovación, la idea aquí es que los ciudadanos elaboren
estrategias en múltiples niveles para obtener más influencia, sobre
instituciones poderosas. (Fox, 2016)
La
acción de los individuos puede desarrollarse en tres niveles: (1) operativo,
relacionado con el ejercicio de acciones directas del individuo en relación con
el medio físico; (2) colectivo, en el cual los individuos seleccionan tareas
siguiendo las reglas de gobierno acordadas y (3) constitucional, nivel en el
cual se siguen normas autoritativas y procesos colectivos conducentes a toma de
decisiones de interés común.
Las
tareas de monitoreo o seguimiento independiente sobre el desempeño del Gobierno
requieren de una amplia cobertura geográfica para documentar el tipo de
evidencia en el que se puedan identificar formas específicas en que las
políticas públicas deberían cambiar. En este escenario, las fuerzas
pro-rendición de cuentas, tanto en el Estado como en la Sociedad, se alían en
un esfuerzo por aislar y debilitar la lucha de los que se oponen a la
fiscalización tornando en real y necesario un conflicto que anteriormente pudo
ser visto como objetivo y estratégico entre grupos ciudadanos.
Al
efectuar estas tareas atendiendo convocatorias participativas ya sea, en
comisiones intersectoriales, en la elaboración de planes de desarrollo mediante
diálogos comunitarios vinculantes, entre otras, el compromiso puede ir más allá
de un enfoque de “cumplimiento” del compromiso ciudadano atando el capital
político al fortalecimiento de la capacidad real de los actores estatales para
llevar a cabo eficazmente medidas pro-rendición de cuentas.
En
principio puede ocurrir que este enfoque de compromiso constructivo
(asociaciones de colaboración entre representantes de la sociedad civil y
funcionarios reformistas en el gobierno) fuerce a cierto grupo de socios
civiles a no querer criticar públicamente los actos del gobierno y entonces, aquéllos
que representan los intereses y el conjunto de valores y creencias del grupo
dominante adquieren más influencia, introduciendo un elemento excluyente en el
ámbito de la política pública dejando de estar definida la acción colectiva por
la capacidad de todos los individuos. (Villaveces, 2009)
Indudablemente,
las tareas de defensa o promoción de la reforma política generalmente implican experimentación
conflictiva, y la dilución de una posible amenaza de exposición pública e
incomodidad al funcionario por sus manejos censurables, reduciría la rendición
de cuentas a una mera actuación ritual. En situaciones como esta, podría
decirse que no se ve una racionalidad social subyacente en la acción colectiva.
También
a veces pudiera ocurrir que la decisión de la sociedad civil estuviera organizada
alrededor de un tema y en cuyo consenso habríase visto una racionalidad social,
pero, al momento de negociar y presionar por una política pública, entran en el
escenario otros actores públicos y privados que no necesariamente actúan bajo
la misma visión, sino bajo una racionalidad individual que defiende los
intereses del grupo al que representan.
En
principio, los enfoques confrontacionales, en el que se cuestiona a las
autoridades por medios extrainstitucionales, se propaga al mismo tiempo el
cuestionamiento conflictivo de las causas de las fallas y la invitación a
cambiar la manera como han venido siendo formuladas las políticas en lugar del propender
por el mejoramiento de su implementación. En esta situación, la dimensión
potencial de la rendición de cuentas mediante convocatoria pública está siendo
cambiada a una dimensión real de denuncia capaz de generar nuevas influencias
locales que muchas veces pudieran llegar hasta el Gobierno central.
Una
concepción práctica a este dilema haría posible vislumbrar la dicotomía
Estado-Sociedad, y más bien, triangular al Estado frente a las actitudes de
confrontación y colaboración ciudadanas. Partiendo desde el lado de alta
inclusión por parte de las coaliciones de fuerzas pro-rendición de cuentas, la
agregación de personas con características sociales diferenciadas va
describiendo una escala lateral continuamente creciente de identidades
contrarias a la rendición de cuentas hasta llegar a las fuerzas principalmente excluyentes
integradas por grupos políticos homogéneos que usualmente entran para reforzar
a grupos de funcionarios del Estado.
Constitucionalmente,
los sistemas judiciales y las demandas en el Estado de Derecho están destinados a
generar una rendición de cuentas. En situaciones de competencia, se hacen
patentes efectos internos como aquellos cambios en el aprendizaje cultural que
lleva a los actores relevantes de la coalición a asimilar las estrategias de
los ganadores y también factores externos como la asignación de recursos
institucionales y económicos.
En
este esquema demostrativo de la lucha y del producto de las coaliciones, la
coalición ganadora adquirirá el rol de convertir su sistema de valores e
intereses en políticas específicas y la perdedora podrá modificar su posición
aceptando la intervención de algún mediador de conflictos. A medida que sea más
grande la coalición ganadora pro-rendición de cuentas, para los gobernantes
será más atractiva la ampliación de los recursos para políticas públicas en vez
de premiar a los adeptos con bienes privados.
Otras
figuras jurídicas han sido creadas para regular y vincular procesos
contradictorios que tienen por objetivo generar rendiciones de cuentas. Y las
hay también para juzgar las quejas de los ciudadanos rechazados por las
agencias del Gobierno. Por ejemplo, la Función Pública presenta al Sistema de
Rendición de Cuentas de la implementación del Acuerdo de Paz (SIRCAP) como
líder natural de la política de articulación para rendir cuentas sobre la
implementación del AFP con el propósito de facilitar el acceso a información
específica e integral y que se generen espacios de diálogo efectivos en torno a
la construcción de paz.
Realmente,
el SIRCAP es más que un software, una nueva entidad, instancia o dependencia,
un nuevo marco normativo, es más bien, un operativo que busca articular los
diferentes avances en rendición de cuentas asociados con el acuerdo de paz
para, a partir de allí, generar directrices claras sobre su
implementación.
Los Proyectos de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
La estrategia PDET, inicia con el decreto 893 de 28 de mayo de 2017,
como compensación a una deuda histórica con la ruralidad colombiana, aunque sin
vocación de permanencia debido a que se formulan por una sola vez con
aplicación a lo largo de diez años, posteriormente ampliada a 15 años.
Entre los aspectos más
destacables del primer capítulo de este decreto sobresalen, la cobertura
geográfica, el ejercicio participativo y el fortalecimiento de capacidades
institucionales. Los PDET son “como un instrumento de planificación y gestión
para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el
marco de la RRI y las medidas pertinentes que establece el AFP, en articulación
con los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente
Decreto…” (artículo1).
El corazón de los PDET son sus comunidades las que han sido convocadas a
un proceso de planeación participativa con las entidades públicas del orden
nacional, los gobiernos territoriales, el sector privado y la cooperación
internacional, donde pudieron concertar la identificación de 170 municipios y
10.500 veredas, partir de cuatro criterios:
1.
Nivel de pobreza, en particular de pobreza extrema y de necesidades
básicas insatisfechas
2.
El grado de afectación derivado del conflicto
3.
La debilidad de la institucionalidad administrativa y de capacidad de
gestión
4.
La presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegales
El territorio PDET, con una población de 220.000 habitantes, cuentan con
una serie de características y restricciones económicas, sociales y ambientales
que limitan las actividades productivas, entre las cuales, se destacan las
siguientes:
·
Menos de la tercera parte de la población tiene acceso a una fuente de
agua potable
·
Mayor ruralidad: de los 170 municipios PDET, el 75,9% son rurales o
rurales dispersos mientras que a nivel nacional esta proporción es de 61,6%
·
Mayores índices de pobreza rural: 40% de la población PDET es
multidimensionalmente pobre, frente al 17% del promedio nacional
·
Mayor distancia a ciudades: 52,79 kilómetros frente a 46,71 del promedio
nacional
·
31% de las víctimas en Colombia residen en municipios PDET
·
La tasa de analfabetismo en estos territorios es tres veces más alta que
el promedio nacional
·
El 23% de los hogares en los municipios PDET no tienen servicio de
energía eléctrica
·
El 59% de los hogares están privados de acceso a fuente de agua
mejorada.
La Agencia de Renovación del Territorio (ART), que había sido creada
mediante el Decreto Ley 2366 de 2015, fue la entidad encargada de dirigir la
construcción participativa, la estructuración técnica y ejecución de los PDET,
y la respectiva revisión y seguimiento en articulación con las entidades
nacionales y territoriales.
La herramienta de planificación y gestión
desplegada por los PDET para elaborar iniciativas de desarrollo territorial
configura una ruta metodológica compuesta por tres fases, cuya sucesión de
eventos es la siguiente:
Fase veredal: Alistamiento > Pre-asambleas > Grupo Motor >
Asamblea > Pactos comunitarios
Fase municipal: Diálogos preparatorios > Precomisión municipal >
Comisión municipal > Pactos municipales
Fase subregional: Diálogos preparatorios > Mesas de trabajo por pilar
> Comisión subregional > Iniciativas PDET > Proyectos PNS
En la fase veredal, de la cual surgen los pactos comunitarios, las
comunidades plasman su percepción sobre la situación de sus territorios en
términos de oportunidades, problemáticas y propuestas de iniciativas. Los
grupos Motor son los delegados y delegadas que fueron elegidos por las
comunidades veredales durante la fase de planeación participativa para asumir
la corresponsabilidad de gestionar, articular, posicionar y ejercer el
seguimiento a la implementación de las iniciativas PDET construidas.
En la fase municipal, durante la cual se analizan los pactos
comunitarios y surgen los pactos municipales, se propician encuentros rotativos
entre los grupos de actores clave tratando de integrar las diferentes visiones
y definir acciones concertadas aplicables a todo el territorio, y también se
eligen los delegados ponentes para las siguientes fases del proceso.
La fase subregional se materializa en una convocatoria plenaria con
presencia de las comunidades, el sector privado, las autoridades municipales,
departamentales y nacionales donde se tienen en cuenta todas las formas de
planeación participativa del territorio hasta llegar a una propuesta, o
iniciativa, de soluciones para la construcción de una paz estable y duradera en
el territorio.
Durante las primeras
acciones participativas en el marco de la Paz Territorial se hizo notoria no
solamente la capacidad provisoria de bienestar, bienes y servicios que
aportaban los procesos de negociación con las comunidades, sino también la
legitimidad que reconocían las voces locales tras el sentir de confianza e
inclusión social. Era el eco de un llamado a trabajar para resolver
necesidades, características y particularidades económicas, culturales y
sociales de los territorios y comunidades. (Tovar, et al, 2022)
Los PDET elaborados contienen propuestas de salud, educación, vías
terciarias, acueductos, redes de energía, alcantarillado, conectividad, deporte
y reconciliación, con distintos grados de complejidad salidas de la mano de las
comunidades, cuyas implementaciones significan la adopción de políticas
públicas muy fuertes que requieren de la voluntad de los gobiernos y un
entendimiento entre las administraciones locales y las del orden nacional.
La ART, con apoyo del
Departamento Nacional de Planeación (DNP), ha propiciado la correlación de
sectores y líneas estratégicas del PDET en los Planes de Desarrollo Territorial
(PDT), e igualmente, ha venido fomentando la emisión de acuerdos municipales y
ordenanzas departamentales para promocionar el compromiso local en la
implementación del PDET. La Tabla No. 1, muestra la distribución por eje
temático o pilar de las iniciativas originales y las incluidas en los PDT
municipales y departamentales a febrero de 2022, logradas hasta la etapa
subregional:
Tabla No. 1: Numero de iniciativas PDET por pilar
|
Orden
|
Pilar PDET
|
Número de iniciativas PDET
|
Iniciativas incluidas en PDT
|
%
|
|
1
|
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso del Suelo
|
3.304
|
818
|
24,76
|
|
2
|
Infraestructura y Adecuación de Tierras
|
3.873
|
1.909
|
11,80
|
|
3
|
Salud Rural
|
3.526
|
982
|
27,85
|
|
4
|
Educación Rural y Primera Infancia Rural
|
7.049
|
2.620
|
37,17
|
|
5
|
Vivienda Rural, Agua Potable y Saneamiento Básico Rural
|
2.680
|
1.255
|
46,83
|
|
6
|
Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación
|
1.755
|
600
|
34,19
|
|
7
|
Reactivación Económica y Producción Agropecuaria
|
6.065
|
2.019
|
33,29
|
|
8
|
Reconciliación, Convivencia y Construcción De Paz
|
4.556
|
1.337
|
29,35
|
|
Total
|
|
32.808
|
11.539
|
35,17
|
FUENTE: Tovar, et al. (2022). El dilema de los PDET. Fundación
Ideas para la Paz.
Los 170 municipios
PDET agrupados en 16 subregiones ocupan territorios no precisamente
coincidentes con la división política del país por departamentos. Según la ART,
de las 32.808 iniciativas PDET, 11.539 iniciativas quedaron incluidas en los
PDT municipales y departamentales, en cuyas sesiones subregionales fueron
elegidos 132 representantes de los grupos Motor como miembros de los Consejos
Territoriales de Planeación, quienes harán veeduría sobre la implementación de
los PDET.
Tabla No. 2: Numero de
iniciativas PDET incluidas en los PDT por subregiones
|
Orden
|
Subregiones
PDET
|
Iniciativas
incluidas en los PDT
|
|
1
|
Alto Patía-Norte del
Cauca
|
886
|
|
2
|
Arauca
|
505
|
|
3
|
Bajo cauca y
Nordeste antioqueño
|
1.261
|
|
4
|
Catatumbo
|
362
|
|
5
|
Chocó
|
717
|
|
6
|
Cuenca del Caguán y
Piedemonte caqueteño
|
808
|
|
7
|
Macarena-Guaviare
|
659
|
|
8
|
Montes de María
|
608
|
|
9
|
Pacífico Medio
|
200
|
|
10
|
Pacífico y Frontera
nariñense
|
715
|
|
11
|
Putumayo
|
2.062
|
|
12
|
Sierra Nevada-Perijá
|
667
|
|
13
|
Sur de Bolívar
|
465
|
|
14
|
Sur de Córdoba
|
667
|
|
15
|
Sur del Tolima
|
438
|
|
16
|
Urabá antioqueño
|
519
|
|
Total
|
|
11.539
|
FUENTE: Tovar, et al. (2022). El dilema de los PDET. Fundación Ideas para la Paz.
B.
LAS ACCIONES CONJUNTAS ENTRE LA COMUNIDAD Y EL ESTADO
Políticas públicas vinculadas a los Derechos Humanos
Las
políticas públicas colombianas sobre reinserción, reintegración y
reincorporación de excombatientes guerrilleros parten de los estándares
definidos por la ONU denominados programas de Desarme, Desmovilización y
Reintegración (DDR), los que son recogidos en el documento CONPES 3554:
Política Nacional de Reintegración Social y Económica para Personas y Grupos
Armados Ilegales de 01 de diciembre de 2008. (Caicedo, 2019)
Estas
políticas se caracterizan por los siguientes objetivos en su ejecución:
1.
Identificar
plenamente y promover la resolución de la situación jurídica de los
desmovilizados para que puedan reintegrarse social y económicamente
2.
Apoyar
la formación de personas autónomas y responsables, a través de la atención
psicosocial y manejo saludable del tiempo libre
3.
Promover
estilos de vida saludables en los ámbitos físico y mental a través del acceso
al Sistema General de Seguridad Social y Salud
4.
Promover
la permanencia en el sistema educativo formal
5.
Contribuir
a la construcción de habilidades y destrezas que permitan la inserción exitosa
en el mercado laboral y la generación de sus propios ingresos
6.
Promover
la convivencia, la reconciliación y fortalecer socialmente a las comunidades
receptoras
7.
Fortalecer
la política de Estado para la reintegración.
El
proceso de regreso a la sociedad de los integrantes de organizaciones armadas
ilegales se da mediante tres pasos, los cuales son dependientes el uno del
otro. El primero, la reinserción, que empieza inmediatamente después de la
desmovilización y en el cual se les brinda a los integrantes refugio, auxilios
de salud, comida y educación básica. En el AFP se definió la creación de 26
espacios provisionales denominados Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) que tendrían una duración de 180 días contados desde el
día en que los firmantes se trasladaran a ellas, hasta el 15 de agosto de 2017.
El
segundo, la reintegración, tiempo en el que se estabiliza a corto plazo el
regreso de los desmovilizados a la sociedad. Las ZVTN se transformaron en los
Espacios Territoriales de Capacitación (ETCR), donde estuvo centrada por dos
años la oferta estatal sobre un enfoque de reincorporación temprana. Desde el
15 de agosto de 2019 se empezaron a priorizar estos ETCR como espacios PDET
donde comenzó la consolidación de asentamientos sostenibles de los proyectos
productivos y de la vivienda familiar, mientras que otros debieron ser
reubicados por carencia total de
infraestructura en el lugar, o por riesgos tangibles de seguridad para los
firmantes.
Y el
tercero y último, la reincorporación a la vida civil, un proceso de carácter
integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses
de la comunidad de excombatientes y sus familias, orientado al fortalecimiento
del tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación
entre quienes los habitan; asimismo, al despliegue y el desarrollo de la
actividad productiva y de la democracia local.
En
Colombia, las autoridades locales también tienen deberes estatutarios que las
vinculan con el Estado en el reconocimiento de los Derechos Humanos (DD. HH).
Cada cuatro años, desde el componente Construcción de Paz, los PDT de los
Municipios y Departamentos plantean los medios y acciones con los cuales buscan
superar el uso de la violencia e impulsar el diálogo social, indicando su
concentración en alternativas de desarrollo económico y social sostenibles para
la población. (Procuraduría General de la Nación, 2011)
La
singularidad del proceso de reincorporación en Colombia es su carácter
co-construido: pues todas las acciones son concertadas y definidas de manera
conjunta, a través de la instancia Consejo Nacional de Reincorporación (CNR),
encargado de definir las actividades, establecer el cronograma y adelantar el
seguimiento del proceso de reincorporación a la vida civil de los reintegrados.
El
CNR es de las primeras instituciones creadas en cumplimiento de los compromisos
adquiridos por el Estado en el acuerdo de paz. Desde su creación mediante el
decreto 2027 de diciembre 07 de 2016, además de ser definido como la entidad
competente para definir las actividades del proceso de reincorporación de los
excombatientes reintegrados, establecer el cronograma, y adelantar el
seguimiento, sus funciones asignadas son:
·
Dar
lineamientos para garantizar la articulación con las entidades competentes, del
trabajo que adelantará la organización de economía social y solidaria compuesta
por excombatientes en proceso de reincorporación, denominada Economías Sociales
del Común (ECOMÚN), de que trata el punto 3.2.2.1. del Acuerdo Final de Paz
·
Definir
los términos, condiciones y funciones de los Consejos Territoriales de la
Reincorporación (CTR)
·
Definir
el contenido, forma de aplicación, custodia y buen uso de la información del
censo socioeconómico para los excombatientes en proceso de reincorporación
·
Verificar
la viabilidad de los proyectos productivos colectivos y de servicios del
proceso reincorporación económica y social de los excombatientes reintegrados
que decidan participar en proyectos colectivos a través de ECOMÚN o los que de
manera individual deseen emprender proyectos productivos o de vivienda
·
Definir
los términos y duración de los planes o programas sociales de reincorporación
identificados con base en los resultados del Censo Socioeconómico, de que trata
el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final de Paz
·
Concertar
con las asambleas departamentales y gobernadores las labores de pedagogía de
paz a desarrollar por los voceros designados por los firmantes de paz en
proceso de reincorporación, de conformidad con lo acordado en el punto 3.2.2.7.
"Pedagogía de paz" del Acuerdo Final de Paz
·
Discutir
las medidas especiales de atención y protección de los niños, niñas y
adolescentes que hayan salido o salgan de los campamentos de los reintegrados
desde el inicio de las conversaciones de paz hasta la finalización del proceso
de la dejación de armas
·
Elaborar
los lineamientos del Programa Integral Especial para la restitución de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes que salgan de las guerrillas
excombatientes con base en la propuesta presentada por parte de la mesa técnica
creada mediante Comunicado Conjunto No. 70. El Programa deberá ser adoptado por
las autoridades competentes
·
Realizar
seguimiento al programa de reincorporación a la vida civil de los exmiembros de
las guerrillas excombatientes y del Programa Integral Especial para la
restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que salgan de
las guerrillas excombatientes en articulación con las entidades del Estado
competentes
·
Recibir
los informes periódicos de ECOMÚN relacionados con la ejecución de recursos
·
Definir
las actividades preparatorias para la reincorporación que tendrá lugar en las
Zonas Veredales Transitorias de Reincorporación y Puntos Transitorios de
Normalización, para que sean ejecutadas por las entidades competentes
·
Realizar
rendición de cuentas sobre su labor a la Comisión de Seguimiento, Impulso y
Verificación a la Implementación del Acuerdo Final de Paz.
El
liderazgo de la gestión, implementación, coordinación y evaluación de los
planes, programas y proyectos de reincorporación corresponde, a partir del
Decreto 897 de 29 de mayo de 2017, a la Agencia para la Reincorporación y
Normalización (ARN).
La
Resolución 4309 del 24 de diciembre de 2019 de la ARN, establece la Ruta de la
Reincorporación Social y Económica de los excombatientes reintegrados a la
sociedad, el cual es un proceso integral, sostenible y transitorio, a partir de
una oferta institucional que facilita el acceso a derechos donde los
exintegrantes de FARC-EP en reincorporación y sus familias participan para
fortalecer las capacidades necesarias para reincorporarse social u
económicamente en el marco de la legalidad.
La
Ruta de Reincorporación Social y Económica estará compuesta por las siguientes
etapas:
1.
Reincorporación
Temprana
2.
Reincorporación de Largo Plazo
La
etapa de Largo Plazo se desarrolla a través de los siguientes componentes:
·
Educación
·
Sostenibilidad
Económica
·
Habitabilidad
y Vivienda
·
Salud
·
Bienestar
Psicosocial Integral
·
Familia
·
Comunitario
En
el marco de otorgar a cada exguerrillero en procesos de reincorporación y de capacitación
en economía solidaria, un acceso efectivo a los derechos fundamentales que sea sostenible en el tiempo, se encuentran los
proyectos productivos colectivos e individuales iniciados desde los ETCR, los
cuales cuentan con un capital semilla aportado por cada exguerrillero como
parte de la ayuda monetaria otorgada por el Acuerdo para promover la creación
de empresas, así como también, su empleo en la ruralidad y por tanto para
asegurar una remuneración o ingreso durante el futuro inmediato.
Los
proyectos productivos colectivos están apoyados, amparados y respaldados por
ECOMÚN, la cual es una confederación de 51 cooperativas rurales en 28
municipios y 16 departamentos. Los proyectos productivos individuales cuentan
con el acompañamiento del CNR además del de ECOMUN. (El Universal, Cartagena, 07
de abril de 2018)
Más
allá de algunas iniciativas iniciales que apoyó la cooperación internacional o
que en algunos casos fue asumida por los propios firmantes, hubo un evidente
retraso inicial para poner en marcha la reincorporación económica debido a que:
1-
En
algunos lugares en los que había una carencia total de infraestructura, no era
posible la provisión de servicios públicos o la atracción de servicios del
Estado y
2-
Otros
lugares debieron ser reubicados porque nunca pudieron ser superados los riesgos
tangibles de seguridad para los firmantes, lo que también impedía una efectiva
comercialización de algunos de sus productos de manera sostenible.
Estos
y otros factores explican el hecho de que, al momento de la finalización de los
ETCR en 31 de agosto de 2023, de las 14.084 personas acreditadas por la ARN,
12.123 personas se encontraban en proceso de reincorporación, 10.430 residía
por fuera de los antiguos ETCR, 1.693 residían dentro de los ETCR, y de 225
personas no se tenía información.
Lo
anterior no es un reto menor, si se tiene en cuenta que, sin importar su
ubicación, todos son atendidos en igualdad de condiciones, aunque quienes
habitan los antiguos ETCR cuentan con acceso a bienes y servicios —como
arrendamiento, suministro de víveres y posibilidades de acceso a vivienda— que
no tienen quienes viven fuera de estos espacios.
La
adopción de una justicia transicional
Una
vez cumplida la negociación y concluido el proceso de paz, los DDR dan vida a
la justicia transicional. A la Justicia Transicional pertenecen todos aquellos
procesos tramitados durante la negociación del AFP que cuentan con penas
disminuidas e incluso el indulto, que no sean delitos de lesa humanidad, y que
tienen como requisito la reparación, la verdad, y ciertas reformas
institucionales. (Franco, 2016)
El
primer paso en la implantación de una Justicia Transicional implica la
disminución temporal de la punibilidad por parte del Estado con el fin de
mostrar atractivos los DDR a los actores armados ilegales.
Un acuerdo de paz no tendría sentido sin derecho a un tratamiento penal
especial, pues ningún miembro de grupo armado entregaría sus armas sabiendo de
antemano que va a ser juzgado, condenado y que además no obtendrá beneficio
alguno. El tratamiento penal especial que brinde el Estado debe garantizar los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, y la no
repetición, en un ambiente de seguridad física y jurídica para todos los
colombianos.
En consecuencia, el tratamiento penal especial que brinde el Estado debe
estar sujeto a la dejación de las armas, el reconocimiento de responsabilidad,
la contribución al esclarecimiento de la verdad, la reparación integral de las
víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de los menores
de edad reclutados ilícitamente.
No necesariamente las sanciones que se apliquen en Colombia implican
privación de la libertad, aunque tampoco son admitidos casos de impunidad, pues
muchas penas alternativas procuran la resocialización idónea del condenado y la
búsqueda de la no repetición. Es precisamente lo recogido en la Ley 1820 de 30
de diciembre de 2016. Lo que si no debe perderse de vista es que existan
garantías de seguridad y respeto a la vida de quienes entregan las armas.
El segundo
paso es el de la búsqueda del esclarecimiento histórico individual y colectivo
como condición de la reconciliación. Se dice que la verdad pudiera resumirse en
los siguientes seis elementos de los que requiere claridad la memoria social:
1.
los
responsables
2.
sus
motivaciones
3.
las
circunstancias en las que ocurrieron los crímenes
4.
el
modo y el lugar en el que ocurrieron los hechos
5.
la
ubicación de las personas desaparecidas y asesinadas
6.
el
estado en el que se encuentra la investigación en curso.
El
tercer paso es el de la reparación, que es el aspecto más polémico de la
justicia transicional. La reparación puede ser transformativa o integral. La transformativa
se enfoca en el mejoramiento de las condiciones de la víctima en términos de
educación, salud e inclusión independientemente de la situación inicial en la
que se encontraban. La reparación integral se refiere al restablecimiento de
una situación en asuntos de empleabilidad y propiedad, similar a la condición
previa al momento en que ocurrieron los hechos de la victimización.
En
el primer caso, se incorporan las demandas: física o material, política, social,
simbólica y colectiva, relacionadas con la restitución de la dignidad de las
víctimas que abarca otros aspectos psicosociales e individuales y las garantías
de no repetición. En el segundo, la reparación procede de un diagnóstico
incidente para la monetización de los perjuicios físicos y mentales lo que
incluye la restitución de los bienes perdidos a raíz del conflicto acompañada
de indemnización económica procurando una compensación que reclama la víctima.
El
más reciente hito de reparación en Colombia está contenido en la Ley 1922 de julio
18 de 2018 que introduce enfoques diferenciales con ocasión de la condición de
discapacidad; la orientación sexual o la pertenencia a la población LGBTI; la
raza o etnia; la religión o creencias la pertenencia a la tercera edad; o ser
niños, niñas y adolescentes; entre otros; y la diversidad territorial. Este
principio de diversidad se traduce en la obligación de adoptar medidas
adecuadas y suficientes a favor de los sujetos de especial protección
constitucional.
Por
su parte, en el AFP colombiano los mecanismos extrajudiciales con los que se
pretende brindar una justicia restaurativa a las víctimas del conflicto son:
1.
La
Comisión de Esclarecimiento de la Verdad (CEV), la convivencia y la
No-repetición
2.
La
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) en el contexto de
la razón del conflicto
3.
Las
medidas de reparación integral para la construcción de paz y de garantía de
No-repetición
Por
último, sigue el paso de las reformas institucionales necesarias para la
acogida de la justicia transicional, se refiere a la intención de compensar con
acciones afirmativas para las víctimas, la “perdida” de rigidez por parte de la
justicia ordinaria. Y, como paso final en una situación de guerra fratricida,
se espera de la Justicia una renovación de los cuadros del manejo en la fuerza
pública.
El acceso a la tierra del excombatiente en proceso de reincorporación a
la vida civil
El asunto más destacado en el escenario comunitario del conflicto
colombiano es el origen campesino de la mayoría de los excombatientes en
proceso de reincorporación por cuyo motivo entre los puntos en que se centra el
mejoramiento de las condiciones de existencia de los campesinos está el de la
democratización del acceso y uso adecuado de la tierra.
Para intervenir las situaciones comunitarias del postconflicto, hay que
sustentarse en la identificación de las precariedades, carencias, necesidades y
aspiraciones, de los excombatientes, al tiempo que del territorio valorar su
potencial de oportunidades reales de empoderamiento, las condiciones
socioculturales y las ofertas institucionales que procuran articular las
prácticas socio empresariales al desarrollo nacional.
Las transformaciones necesarias para el desarrollo de la comunidad y de
los territorios locales, dan inicio a una fase de transición sustentada en las
aspiraciones de los seres humanos que han vivido la confrontación armada, así
como de las oportunidades reales de empoderamiento, las condiciones
socioculturales y las ofertas institucionales que buscan articular las
prácticas socio empresariales al desarrollo nacional, lo que contribuye a una
mayor integración de los territorios, y a asegurar que los conflictos sociales
se trasmiten por las vías institucionales, con plena garantías para quienes
participen en la política. (Jiménez y Tolosa, 2019)
El desarrollo de la comunidad y de los territorios locales, son pues el
objetivo adecuado para la disminución de conflictos y la humanización de las
personas que han vivido la confrontación armada.
Las políticas relacionadas con la reconstitución del tejido social
apuntan tanto al desarrollo del individuo (capital humano) como al desarrollo
de la persona (capital social). Respecto al capital humano las políticas
públicas buscan el mejoramiento de los sistemas de cultura, educación y salud;
la cobertura total en el campo de la nutrición y la atención de la niñez; la
corrección de la inequidad en las oportunidades a jóvenes; la promoción del
desarrollo familiar y el mejoramiento de las condiciones de vida de quienes se
encuentran en situación de especial vulnerabilidad.
Cualquier falta de acompañamiento y reconocimiento a esta especificidad
local generaría problemas de sostenibilidad del proceso de reincorporación. Si
además del acompañamiento brindado no se logra generar condiciones para la
autogestión organizacional basada en las ventajas locales, se estarían
ocasionando perjuicios culturales al crear una propensión hacia la dependencia
de los apoyos externos.
El
Decreto 1543 de 24 de noviembre de 2020 establece nuevos mecanismos para que
las personas en proceso de reincorporación tengan acceso a tierras para sus
proyectos productivos. La Sociedad de Activos Especiales (SAE), en su rol de
administradora del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha
contra el Crimen Organizado (FRISCO) y la ARN son las entidades encargadas de
poner en marcha este decreto.
Para
poder acceder a la transferencia del derecho de dominio sobre las tierras, los
beneficiarios, en el caso de proyectos productivos colectivos, deberán contar
con la aprobación previa del proyecto por parte del Consejo Nacional de
Reincorporación (CNR) o en el caso de
proyectos productivos individuales, con la aprobación de la ARN.
La
población responsable de proyectos productivos aprobados solicitará a la ARN la
asignación del predio objeto del proyecto cuya transferencia condicionada es
tramitada ante la SAE. La transferencia condicionada quiere decir que, en caso
de incumplirse alguna de las obligaciones establecidas en la norma, la SAE, a
petición de la ARN, expedirá el correspondiente acto administrativo que declare
el acontecimiento de la condición resolutoria y ordenará la transferencia del
predio a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) con destino al Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral.
Mensualmente,
la SAE remitirá a la ARN el listado de los predios rurales extintos junto con
un diagnóstico físico y jurídico. La ARN, por su parte, de cara a los bienes
requeridos para la implementación de proyectos productivos, verificará su
sanidad y disponibilidad y cuando los haya identificado, informará a la SAE
para que los transfiera a los excombatientes en proceso de reincorporación.
Cuando los beneficiarios de la transferencia condicionada de predios rurales extintos
para el desarrollo de proyectos productivos no cumplan con las siguientes
obligaciones:
·
Implementar
el proyecto productivo de acuerdo con los términos y condiciones de su
aprobación
·
No
usar el predio en un término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha
de inscripción del acto administrativo mediante el que el administrador del
FRISCO realice la transferencia.
traerá
como consecuencia, caer en causales de configuración de condición resolutoria:
En realidad, no podría decirse que los excombatientes la tendrán más
fácil, pues ahora enfrentaran mayores barreras inmediatas de confianza y
estigma por parte de las comunidades receptoras, lo que les impedirá por algún
tiempo la construcción de redes sociales y establecer acciones colectivas. El
éxito de la reintegración social se traduce en la conformación de un capital
social entre los excombatientes y las comunidades, implementando un proceso de
construcción de confianza a escala local.
